این گزارش به اهمیت به کارگیری زمین در راستای تأمین مالی دولت و شهرداری ها می پردازد و نقش تأمین مالی زمین محور را به عنوان یکی از رویکردهای اصلی توسعه زیرساخت ، برجسته می کند. کسری بودجه، دولت ها را به سمت شناسایی و استفاده از منابع جدید درآمدی سوق داده است و در این راستا روش های خلق ارزش اقتصادی بر مبنای زمین به خصوص در کشورهای در حال توسعه، می تواند نقش محوری را در این راستا ایفا کند. ویژگی های کشورهای در حال توسعه، از جمله رشد شتابان شهرنشینی، از یک سو نیازمند پاسخگویی به نیازهای فزاینده زیرساختی بوده و از سوی دیگر به دلیل تقاضای بالای زمین ، فرصتی برای دولت های ملی و محلی جهت تأمین مالی زمین محور به شمار می رود. شرایط جغرافیایی و جمعیتی ایران می تواند زمینه مناسبی برای به کارگیری چنین رویکردهایی فراهم آورد. این گزارش در پی معرفی ریشه ها، روش ها و فرصت های تأمین مالی از طریق زمین است و ناگفته پیداست این موارد نافی کارکردهای اراضی در ارتباط با سایر اهداف اجتماعی نیست. اهم نکات مربوط به شرایط ایران درخصوص تأمین مالی زمین محور، عبارت است از: • فشار مخارج بالای زیرساختی (تأسیسات زیربنایی و روبنایی) در شرایط کسری بودجه • پیچیدگی و انفعال درخصوص مدیریت زمین به سبب نبود یک سیاست مرکزی مشخص و عدم متولی یگانه در راستای سیاستگذاری کلی اراضی ناشی از ضعف و پراکندگی قوانین • عدم اتخاذ استراتژی فعال در بهره گیری از زمین به سبب نگاه غالب «کالای رایگان» به زمین دولتی • اخذ ارزش نهفته در اراضی توسط بازیگران فعال در حوزه اراضی که لزوماً دهک های پایین درآمدی نیستند • لزوم همراهی سیاست های تأمین مالی زمین محور با سیاست های کنترلی و محدودکننده تقاضای سوداگری املاک

این گزارش به موضوع مدیریت و مولدسازی املاک اختصاصی دولت می پردازد. ارتقای کارایی و اثربخشی املاک و مستغلات دولتی در ارائه خدمات عمومی و بهره گیری از ظرفیت درآمدزایی املاک و مستغلات دولتی مستلزم تغییر نوع نگاه به این اموال است. در صورت پذیرش این تغییر، باید به تناسب اهداف جدید، نگاشت نهادی و فرایندهای جدیدی در نظام مدیریت املاک و مستغلات دولتی استقرار یابد. در این نوشته سعی شده است تا علاوه بر بحث درخصوص نیاز به این تغییر، این نگاشت نهادی و فرایندهای جدید پیشنهادی طرح شود. در پایان نیز برخی از تغییرات پایه ای در قالب احکام قانونی به نگارش درآمده اند.

در لایحه بودجه سال 1402، قریب به 109 هزار میلیارد تومان منابع از محل فروش و واگذاری اموال دولت پیش بینی شده است. اگرچه انتظار می رود مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا درخصوص مولدسازی دارایی دولت، بر رویکردها و نتایج این حوزه در سال آینده اثرگذار باشد، با این وجود تحقق کامل چنین ارقامی با ابهام جدی مواجه است. به علاوه در بند های «ه»، «و» و «ز» تبصره «11» لایحه بودجه سال 1402، احکامی با موضوع مدیریت دارایی های دولت به چشم می خورد؛ در این گزارش تلاش شده است تا نکات تکمیلی و اصلاحی درخصوص این احکام پیشنهاد شود. این نکات پیرامون موضوع هایی از قبیل 1. انطباق احکام بودجه با مصوبه مولدسازی، 2. عدم تمرکز صرف بر فروش اموال، 3. تقویت نظارت بر اجرای مصوبات فروش و مولدسازی و 4. آشکارسازی هزینه فرصت اموالِ تحت بهره برداری دستگاه ها از طریق اجاره، مطرح خواهند شد.

در راستای پوشش کسری بودجه، دولت ها می بایست علاوه بر منابع درآمدی مرسوم، بر دارایی های غیرنقد ترازنامه های خود تمرکز کنند، درحقیقت ترازنامه دولت شامل دارایی های باارزشی است که مولدسازی آنها می تواند یکی از منابع مهم تأمین بودجه دولت ها محسوب گردد. یکی از بااهمیت ترین دارایی های دولت زمین ها هستند که مدیریت بهینه آنها در جهت حداکثرسازی بازدهی اقتصادی و گسترش ارائه خدمات عمومی می تواند نقش بسزایی در پیشبرد وظایف دولت داشته باشد. کشورهای مختلف با درک اهمیت مدیریت صحیح زمین های دولتی، به این دارایی به عنوان منبع ایجاد درآمد پایدار برای دولت و بخش عمومی می نگرند؛ به طوری که در برخی کشورها درآمدهای حاصل از مدیریت زمین سهم قابل توجهی را در بودجه دولت های ملی و محلی به خود اختصاص می دهد. اگرچه سطح بهره مندی از درآمد حاصل از زمین ها به ساختار حقوقی مرتبط با زمین در کشورهای مختلف گره خورده است، اما به نظر می رسد حرکت به سمت مولدسازی زمین ها، در اغلب کشورها قابل تسری است. به نظر می رسد در ایران نیز با توجه به حجم انبوه زمین های در اختیار دستگاه های دولتی و عمومی (همچون سازمان ملی زمین و مسکن، وزارت جهاد کشاورزی، شهرداری ها و دیگر نهادهای بخش عمومی)، می بایست سیاست های جدیدی حول محور مولدسازی، تدوین و اجرا گردد. در این راستا روش استفاده از زمین بسته به اهداف سیاستی و ویژگی های زمین مورد نظر می تواند متفاوت باشد، با وجود این در هر مورد می بایست روش هایی به کارگیری شود که علاوه بر تأمین منافع عموم، پایداری عواید را نیز تضمین نماید. با توجه به موارد فوق، استفاده از روش هایی نظیر واگذاری حق بهره برداری از زمین به کاربری های مختلف در قالب اجاره های بلندمدت درخصوص زمین های دور از مرکز و یا خارج از محدوده شهر و فروش یا معاوضه زمین های مرغوب واقع در مرکز، می تواند گزینه مناسبی تلقی شود. با این سیاست نه تنها نیرویی در جهت کاهش قیمت زمین و متعاقب آن املاک ایجاد می شود، بلکه درآمدی پایدار برای دولت محقق می گردد که می تواند با اولویت پاسخگویی به نیاز روزافزون زیرساختی مورد استفاده قرار گیرد. سخن پایانی اینکه استفاده هوشمندانه از مجموعه این ظرفیت ها می تواند در جهت تحریک رشد اقتصادی طرح ریزی شود.

در این گزارش به بررسی موضوع «فروش و مولدسازی اموال دولت» در لایحه بودجه 1401 پرداخته می شود. در این لایحه قریب به 33 هزار میلیارد تومان منابع از این محل پیش بینی شده است که حدود 26 هزار میلیارد تومان در بخش منابع عمومی و باقی آن در بخش درآمدهای اختصاصی دستگاه ها قرار دارد. در چند سال اخیر، بیش آوردی منابع حاصل از این بخش موجب شده درصد تحقق پایینی مشاهده شود، به طوری که در پنج سال اخیر (از سال 1396 تا انتهای 9 ماهه اول سال 1400)، جمعاً حدود 4300 میلیارد تومان منابع عمومی از محل فروش و واگذاری اموال دولت تحقق یافته که بیش از هفتاد درصد (70 %) از این رقم مربوط به عملکرد سال های 1399 و 1400 است. به طور کلی می توان به دو نکته درخصوص ویژگی های اصلی احکام فروش و مولدسازی در لوایح و قوانین بودجه سال های اخیر اشاره کرد که کمابیش در تمامی این سال ها قابل مشاهده بوده است: 1. عدم توجه به الزامات چارچوب مدیریت دارایی و مولدسازی و تمرکز صرف بر فروش؛ به نظر می رسد مولدسازی در سال های اخیر در حد یک واژه روی کاغذ باقی مانده و سیاستگذار صرفاً فروش اموال را دنبال نموده است. به علاوه زیرساخت های مدیریت دارایی نیز کمتر مورد توجه قرار گرفته است. 2. عدم تمرکز در سیاستگذاری، برنامه ریزی و عملیات فروش و مولدسازی؛ فروش و مولدسازی اموال به صورت پراکنده و بدون حضور مؤثر یک نهاد مولدساز مرکزی انجام گرفته است. از سوی دیگر درخصوص ویژگی های لایحه بودجه سال 1401 و تفاوت های ایجاد شده نسبت به قوانین بودجه سال های اخیر، نکاتی قابل توجه است که عبارتند از: ـ حذف ردیف مربوط به انجام مولدسازی توسط وزارت اقتصاد؛ در قانون بودجه سال 1400 انجام مولدسازی توسط وزارت اقتصاد جدا از فروش اموال، دارای ردیف اختصاصی بود که دو هزار میلیارد تومان از محل آن پیش بینی شد. این ردیف در لایحه سال 1401 حذف شده است. ـ تغییر ترکیب فروش از ملی به سمت استانی؛ در قانون بودجه سال 1400 نزدیک به 100 درصد منابع به صورت ملی پیش بینی شده بود، در حالی که در لایحه بودجه سال 1401 قریب به نیمی از منابع از طریق استان ها برنامه ریزی شده است. ـ افزایش پیش بینی در بخش منابع اختصاصی؛ در لایحه بودجه سال 1401، برخلاف سال جاری، حدود 20 درصد از منابع به صورت منابع اختصاصی دستگاه ها پیش بینی شده است. ـ هدایت عواید به سمت هزینه های سرمایه ای؛ در لایحه بودجه سال 1401 سعی شده با انتقال احکام فروش اموال از تبصره «12» به تبصره «18» و واریز عواید حاصل از فروش و مولدسازی به یک صندوق توسعه ای، عواید حاصله از فروش و مولدسازی، از هزینه های جاری دولت به سمت هزینه های سرمایه ای هدایت شود. ـ بیش برآوردی منابع در لایحه 1401؛ با توجه به عملکرد سال های گذشته، به نظر بیش برآوردی از این محل در منابع بودجه عمومی وجود دارد که می تواند در عمل به کسری بودجه منجر گردد. گفتنی است در 9ماهه اول سال جاری، تنها حدود 1400 میلیارد تومان از منابع پیش بینی شده این بخش محقق شده است. این بدان معناست که عملکرد در این بخش حدود چهار درصد (4 %) (نسبت به نُه دوازدهم) است. نکته شایان توجه اینکه ضعف مشهودی در نگاه تخصصی به مدیریت اموال دولت در کشور وجود دارد که صرفاً با به کارگیری ظرفیت قوانین بودجه نمی توان به اصلاح کامل آن پرداخت و لازمه آن تصویب قانونی تخصصی در حوزه مدیریت دارایی های بخش عمومی است تا ضمن نسخ قوانین به غایت متشتت و پراکنده و ناکارآمد در این حوزه، الزامات اساسی مدیریت و مولدسازی یکپارچه اموال دولت را در اختیار نهاد منتخب قرار دهد. با وجود این می توان از ظرفیت بودجه برای درج احکامی استفاده کرد که پایه های مدیریت دارایی های دولت و مولدسازی آنها را استقرار بخشد تا علاوه بر حرکت به سمت درآمد پایدار از اموال (به جای فروش و درآمد یکجا) کاهش هزینه های اداری و نگهداری دارایی ها نیز محقق شود که درنهایت پیشنهادهای ذیل به منظور رفع این کاستی ها ارائه شده است: • برنامه ریزی لازم جهت ارائه طرح/ لایحه «مدیریت اموال بخش عمومی» به مجلس صورت پذیرد. • احکام و اجازه های پراکنده فروش و مولدسازی اموال در بودجه منوط به تأیید وزارت امور اقتصادی و دارایی شود. • در سازوکار صندوق استانی (تبصره «18» لایحه بودجه)، طرح ها و هزینه های دستگاه های استانی وصول کننده منابع از طریق فروش اموال، در اولویت قرار گیرد. • زمینه دسترسی عموم به اطلاعات سامانه سادا ایجاد گردد. • با تدوین دستورالعمل استانداردسازی فضاها و اجرای آن، میزان و نحوه بهره گیری هرکدام از دستگاه ها اعم از مؤسسات ملی و استانی، شرکت های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی از املاک عمومی با توجه به کاربری آنها تعیین شود تا علاوه بر استفاده حداکثری از اموال، گزینه های مازاد شناسایی گردد. • اجازه بهکارگیری صندوق ها یا شرکت های تخصصی بهویژه در حوزه اراضی و مستغلات صادر شود. • دایره مولدسازی صرفاً به ساختمان های مازاد محدود نگردد. به طور ویژه در این راستا به کارگیری ظرفیت عظیم اراضی می تواند در دستور کار قرار گیرد. محاسبات اولیه درخصوص اراضی با مساحت حدود دو هزار هکتاری در داخل حریم (یا نزدیکی) شهری همانند تهران (موجود در کادر (1) گزارش) نشان می دهد که فرصت ایجاد عوایدی در حدود 400 هزار میلیارد تومان از چنین پروژه هایی دور از ذهن نیست. برای درک اهمیت این رقم توجه کنید که کل هزینه های سرمایه ای لایحه بودجه 250 هزار میلیارد تومان است. لذا یک پروژه در این مقیاس این توان را دارد که سرمایه گذاری های برنامه ریزی شده در قالب بودجه را تا سه برابر افزایش دهد.

در لایحه بودجه سال 1402، قریب به 109 هزار میلیارد تومان منابع از محل فروش و واگذاری اموال دولت پیش بینی شده است. اگرچه انتظار می رود مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا درخصوص مولدسازی دارایی دولت، بر رویکردها و نتایج این حوزه در سال آینده اثرگذار باشد، با این وجود تحقق کامل چنین ارقامی با ابهام جدی مواجه است. به علاوه در بند های «هـ»، «و» و «ز» تبصره «11» لایحه بودجه سال 1402، احکامی با موضوع مدیریت دارایی های دولت به چشم می خورد؛ در این گزارش تلاش شده است تا نکات تکمیلی و اصلاحی درخصوص این احکام پیشنهاد شود. این نکات پیرامون موضوع هایی از قبیل 1. انطباق احکام بودجه با مصوبه مولدسازی، 2. عدم تمرکز صرف بر فروش اموال، 3. تقویت نظارت بر اجرای مصوبات فروش و مولدسازی و 4. آشکارسازی هزینه فرصت اموالِ تحت بهره برداری دستگاه ها از طریق اجاره، مطرح خواهند شد.